Bancadas y comisiones en la Asamblea Nacional

OPINIÓN | Rogelio Paredes Rios

Recientemente, algunos diputados de la bancada Vamos se han retirado voluntariamente de esta. La misma, pese a no ser un partido político, sí resulta de relevancia bajo el Reglamento Interno de la Asamblea Nacional, puntualmente en lo que concierne a la conformación de comisiones de la Asamblea Nacional, cuya configuración es de gran importancia para los diputados y el país.

Una bancada se define por el Glosario Legislativo de la Dirección de Estudios Parlamentarios de la Asamblea Nacional como una “Fracción parlamentaria legislativa”. Al respecto, el Reglamento Interno de la Asamblea (mismo que es Ley de la República), establece requisitos y trámite para componer una bancada.

En cuanto a requisitos, su artículo 221 dispone que se requiere de al menos cuatro diputados que no formen parte de otra bancada simultáneamente. En cuanto al trámite, el artículo 222 establece que la bancada se debe inscribir dentro de los 10 días siguientes a la instalación de la Asamblea Nacional en la Primera Legislatura Ordinaria, mediante escrito dirigido a la Directiva de la Asamblea Nacional. Más allá de este requisito y trámite, el Reglamento Interno no les establece otra limitación.

Las bancadas son relevantes para la conformación de las comisiones permanentes de la Asamblea Nacional. Estas, conforme al artículo 47 del Reglamento, tienen por función principal dar el primer debate de los proyectos de ley para que, en caso de ser aprobados en primer debate, pasen a segundo debate al Pleno de la Asamblea Nacional. Actualmente la Asamblea cuenta con 15 comisiones enlistadas en el artículo 46 del Reglamento, cuyos asuntos de su competencia son definidos más adelante en el Reglamento. Cada comisión, conforme al artículo 44 del Reglamento, debe contar con 9 miembros, excepto por la comisión de presupuesto que debe tener 15 miembros.

Para determinar cuántos puestos tienen cada bancada o diputado en cada comisión, el artículo 162 de la Constitución Política establece que “todas las Comisiones de la Asamblea Nacional serán elegidas por ésta mediante un sistema que garantice la representación proporcional de la minoría”. En base a ello, el artículo 42 del Reglamento también dispone que las nóminas deben garantizar la “representación proporcional de la minoría”. A su vez, el artículo 14 del Reglamento también dispone como una de las funciones de la Junta Directiva de la Asamblea Nacional “Procurar que cada Diputado o Diputada sea miembro, por lo menos, de una de las Comisiones Permanentes de la Asamblea Nacional”.

Esta proporcionalidad se maneja por regla de tres: se divide el número de integrantes de una bancada entre el número total de 71 diputados de la Asamblea, y ese resultado se multiplica por el número de miembros de cada comisión, que será 9 comisionados o 15 si se trata de la comisión de presupuesto.

Para decidir quiénes serán los miembros de cada comisión, el artículo 42 del Reglamento establece que “las Comisiones podrán ser elegidos mediante la presentación de nóminas de consenso”. Estas nóminas comúnmente son presentadas por cada bancada, de modo que cada bancada decide bajo el método que estimen qué diputados conformarán qué comisiones. Por ejemplo, algunas bancadas deciden democráticamente entre sus miembros los diputados que conformarán determinadas bancadas.

Ello es importante porque hay comisiones que son más atractivas para los diputados. Puntualmente, la comisión de presupuesto es la más velada por los diputados debido a que el artículo 54 del Reglamento le fija entre sus facultades aprobar o rechazar el proyecto de ley de Presupuesto General del Estado y aprobar o rechazar traslados de partidas de B/.300,000.00 o más, conforme al artículo 329 de la Ley de Presupuesto de 2025. Estos traslados de partidas son solicitados por cualquier entidad pública cuando el saldo de una partida presupuestaria que le estableció la Ley de Presupuesto del año vigente le resulta insuficiente para determinado pago que la institución pretenda realizar. Tanto el proyecto de ley de presupuesto como los traslados de partidas requieren los votos favorables de los comisionados de presupuesto para que las Instituciones reciban los fondos que requieren. Por ello, esta comisión es usualmente utilizada por los diputados para negociar que se invierta mayores fondos públicos para proyectos o contratos de su interés. Por ejemplo, es usual que los comisionados de presupuesto aprovechen estos debates para pedir que determinadas partidas se utilicen para realizar proyectos en las comunidades que pertenecen a los circuitos que el diputado representa.

Por lo anterior, y regresando al inicio de este artículo, es precisamente debido a la relevancia de la comisión de presupuesto, y a la manera en que se eligen a los comisionados, que tienen relevancia la conformación de las bancadas. Las bancadas no sólo son una conformación de diputados de posturas similares, sino uno juego de números y alianzas políticas para que los diputados puedan ser postulados en la nómina de consenso para las comisiones que estos prefieran.

Llegamos así al status quo, en que diputados que formaban parte de la bancada Vamos deciden retirarse de esta bancada. La bancada Vamos inició conformada por 20 diputados, por lo que, aplicando la regla de proporcionalidad, dividíamos 20 miembros entre 71 diputados, multiplicado por 15 puestos en la comisión de presupuesto, y resultaba 4.23. Este resultado, en conjunto con la coyuntura política del momento y negociaciones entre los diputados, convino en que la bancada Vamos tendría 5 comisionados de presupuesto, tal como en efecto se hizo en este primer período de sesiones de la Asamblea. Sin embargo, ahora que entraremos el 1 de julio de 2025 en la primera legislatura del segundo período de sesiones, y que deben presentarse nuevas nóminas de consenso de las bancadas, conforme al artículo 222 del Reglamento previamente mencionado, lo más probable es que la bancada Vamos tuviese 4 puestos para la comisión de presupuesto.

No obstante, ahora que dos diputados de la bancada Vamos se han retirado de esta, la matemática cambia. Ahora la regla de proporcionalidad resulta en que la bancada Vamos tendría 3.8 que, si lo redondean (cosa que es probable, a no ser que haya otra discusión política al respecto), la bancada Vamos tendría 4 miembros de la comisión de presupuesto.

Se ha reportado que la bancada Vamos ya decidió internamente qué miembros de su bancada conformarán la comisión de presupuesto, pero esta decisión partió de la premisa de que tendrían 4 comisionados, al punto que esta decisión se tomó incluso con los diputados que hoy día se han retirado de la bancada.

Esto significa que, en caso de que se retire un diputado más de la bancada Vamos, sus puestos en la comisión de presupuesto se reducirían a 3 comisionados, y en caso que se retiren más diputados de la bancada, sus comisionados irían disminuyendo.

Precisamente frente a este riesgo es que se generan dudas sobre la legalidad de que un diputado pueda retirarse de una bancada. Se discute sobre si se pueden presentar nuevas bancadas para este período, si la presidenta o presidente de la Asamblea está facultado para negar o no dar trámite a una nueva bancada, e incluso si un diputado está siquiera facultado para retirarse de una bancada para ingresar a otra. Respondemos a estas preguntas desde una perspectiva jurídica, y más adelante desde la perspectiva política, en atención a que ambas son relevantes para la coyuntura.

Primero, sobre el tiempo para presentar nuevas bancadas, el artículo 222 del Reglamento establece que las nóminas se deben presentar en la Primera Legislatura Ordinaria. Se ha comentado que esto podría limitar que las nóminas sólo se presentan en la primera legislatura del quinquenio o periodo constitucional. Sin embargo, este no es el caso. El Glosario legislativo no define una Primera Legislatura Ordinaria, sino que define el concepto general de legislatura ordinaria como el tiempo ordinario de sesiones, dividido en dos legislaturas ordinarias de cuatro meses cada una. Al respecto, el Fallo de inconstitucionalidad de 30 de abril de 2024 emitido por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, dentro de una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley que prohibía cigarrillos electrónicos, explicó gráficamente la cronología del período constitucional de la Asamblea Nacional. El Pleno detalla que se trata de un primer periodo de sesiones, compuesto de una primera legislatura y una segunda legislatura, luego sigue el segundo periodo de sesiones, también compuesto por una primera y segunda legislatura, y así sucesivamente con el tercer periodo de sesiones y otros.

Siendo así, el artículo 222 no limita la presentación de nuevas bancadas a la primera legislatura del primer periodo de sesiones, sino que sólo las limita a la primera legislatura, independiente de si esta primera legislatura se cursa dentro del primer periodo de sesiones o el segundo u otro. Esto también es cónsono con el artículo 41 del Reglamento que establece que los miembros de las comisiones permanentes durarán sus cargos desde el 1 de julio hasta el 30 de junio del año siguiente, ya que permite que los comisionados se escojan a inicio del periodo, duren un año, y luego puedan variar sus comisiones, si así lo desean.

Segundo, en cuanto a la facultad de la presidenta de la Asamblea para negar o no dar trámite a la presentación de una nómina de conceso, esto ocurrió en el quinquenio pasado, cuando el presidente de la Asamblea Nacional de ese período no dio trámite a la nómina presentada por diputadas del partido Cambio Democrático. En ese momento, las diputadas consultaron a Procuraduría de la Administración y, mediante Nota. PA/DS-418-23 de 18 de julio de 2023 de Procuraduría de la Administración, esta respondió lo siguiente:

“Según lo establecido en el artículo 222 referido, bastará con que los miembros de la fracción parlamentaria de que se trate, suministren a la Junta Directiva la información indicada en dicho artículo, pala que quede inscrita la misma, sin que se requiera la realización de algún trámite adicional por parte de un funcionario o miembro de la Asamblea Nacional. Dicho de otro modo, una vez suministrada la información conforme a las disposiciones legales sobre la materia, la fracción parlamentaria queda inscrita.”

“No se observa en el manual de funciones de la Asamblea Nacional que a alguno de los miembros de la Junta Directiva le esté encomendado de manera específica llevar un registro de las fracciones parlamentarias o de algún modo darles aprobación.

Como se ha indicado, el artículo 222 del Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional establece la manera en que se conforma una fracción parlamentaria sin que, a criterio de este Despacho, sea necesario un proceso adicional. En este sentido, no se requiere actuación adicional por parte de algún funcionario”

“Como se ha indicado, la notificación sobre la conformación de una fracción parlamentaria debe hacerse a la Junta Directiva de la Asamblea Nacional, aun cuando pueda entregarse copia de dicha notificación a la Secretaría General y el Pleno de la misma.

Igualmente, no ha sido establecido en el referido reglamento, que deba realizarse un trámite adicional por parte de funcionario alguno para que la fracción quede inscrita.

Tampoco se observa esto como una función de alguna otra instancia dentro la Asamblea Nacional puesto que, como se ha indicado, basta con presentar la información según lo establecido en las normas pertinentes para que la fracción parlamentaria quede instaurada.”

Como se expone, Procuraduría fue muy clara e insistente en cuanto a que el trámite de una nueva nómina no requiere ningún trámite ni aprobación adicional de otro funcionario, ni tampoco se encuentra en las facultades de algún miembro de la Junta Directiva de la Asamblea aprobar las bancadas. Tal es el punto que inclusive llama al trámite de nómina una notificación a la junta directiva, entendido esto como una mera puesta en conocimiento de la fracción parlamentaria.

Esto es cónsono con el Reglamento Interno, toda vez que su artículo 14 dispone como funciones de la junta directiva procurar que cada diputado sea miembro de una comisión, mas eso no significa que tengan facultad para negar nóminas, especialmente porque, tratándose de funcionarios públicos, aplica el principio de legalidad por el cual los funcionarios sólo pueden hacer lo que la Ley expresamente les faculta.

No obstante, las opiniones de Procuraduría de la Administración, si bien son un importante insumo, no son jurídicamente vinculantes ni sus decisiones tienen consecuencia jurídica, motivo por el cual, entre otros, el presidente de la Asamblea Nacional de ese período no cambió su negativa a la nueva nómina de las diputadas de Cambio Democrático, y las diputadas previamente mencionadas, en últimas, no pudieron conformar su nueva bancada.

Tercero, en cuanto a la facultad de los diputados para retirarse de una comisión para crear una nueva, se ha comentado que el Reglamento Interno ni la Constitución facultan a un diputado para hacer ese movimiento. Si hacemos la pregunta bajo esa fórmula, podría ser cierto que están limitados, máxime cuando la opinión precitada de Procuraduría de la Administración no se pronunció puntualmente sobre ello. No obstante, la preguntaría no debería ser esta, sino que deberíamos preguntarnos si existe esta u otra limitante para conformar una nueva bancada. Al respecto, veremos que, tal como opinó Procuraduría de la Administración, ni el artículo 221 ni 222 del Reglamento Interno establecen limitaciones sobre quiénes pueden conformar la bancada, ya que únicamente requieren que sean mínimo 4 diputados y que estos no sean de otra bancada simultáneamente. Por ello, dicho de otro modo, si un diputado no está dentro de una bancada en el momento que se presenta para conformar otra bancada, tal acto estaría bajo los parámetros del Reglamento Interno.

Por lo anterior, no se identifican limitaciones legales para que los diputados de la bancada Vamos puedan retirarse de la bancada y unirse a otra bancada o bien conformar una nueva que cumpla con el mínimo de cuatro diputados.

Dicho esto, ello sólo atiende a la perspectiva jurídica. Si analizamos la misma situación desde la perspectiva política, también se colige un rejuego político entre los diputados y la junta directiva de la asamblea para permitir, o no, estas nuevas bancadas. Puntualmente, aunque a modo especulativo, bien podría suceder que la actual presidenta de la Asamblea, en aras de procurar su reelección, negocie con determinados diputados para dar trámite o no dar trámite a la presentación de una nueva bancada, a cambio de que estos diputados voten por ella para presidente de la Asamblea. Este sería similar escenario al que ocurrió en el quinquenio pasado y, pese a que hoy día ya contamos con la nota de Procuraduría de la Administración, la presidenta o presidente de la Asamblea que resulte electo bien podría hacerle caso omiso.

Frente a este escenario hipotético, los diputados afectados podrían interponer una demanda de inconstitucionalidad contra la decisión de la presidenta de la Asamblea, o quizá un amparo de garantías constitucionales contra el mismo acto, aunque sería complicado este último tomando en cuenta que no se trataría de la vulneración de un derecho subjetivo ni colectivo, sino de la contravención de normas relativas al funcionamiento de la Asamblea Nacional. En ambos escenarios, dichas acciones tendrían que presentarse al Pleno de la Corte Suprema de Justicia, por lo cual el proceso que naturalmente conllevaría decidir una controversia de esta magnitud podría tomar tal tiempo que, al momento que se decida, las comisiones ya estén constituidas y en funciones. ¿Estaría el Pleno de la Corte Suprema dispuesto a suspender o revocar la conformación de las comisiones mientras se decide esta controversia? Sería poco probable, tomando en cuenta que ello impediría al Órgano Legislativo ejercer su mandato constitucional.

En conclusión, pese a que existen numerosas dudas sobre la legalidad del movimiento que están realizando diputados que antes pertenecían a la coalición Vamos, lo cierto es que el derecho lo permite; lo dudoso ahora será si la política también lo permitirá.